Regionalna Izba Obrachunkowa pokazała radnym opozycji czerwoną kartkę. E.Bera triumfuje

Uchwała nr 40/2025

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Jaworze w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta Jawora absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok podjętej na sesji nr XV w dniu 20 czerwca 2025 r.

Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2025 r. poz. 7) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu

stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworze w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta Jawora absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok podjętej na sesji nr XV w dniu 20 czerwca 2025 r. — z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.).

Uzasadnienie

W dniu 25 czerwca 2025 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu wpłynął wyciąg z protokołu sesji Rady Miejskiej w Jaworze, która odbyła się w dniu 20 czerwca 2025 roku.

Z wyciągu z protokołu, a ponadto z udostępnionego na stronie internetowej projektu uchwały w sprawie absolutorium, który był przedmiotem głosowania w trakcie sesji absolutoryjnej, oraz zapisu audiowizualnego sesji wynika, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Jaworze poddał pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta Jawora absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok.

W głosowaniu wzięło udział 21 radnych (przy 21-osobowym ustawowym składzie Rady), za przyjęciem uchwały głosowało 9 radnych, przeciw było 12 radnych, nikt nie wstrzymał się od głosu. Oznacza to, że Rada Miejska w Jaworze — bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady (12 głosów przeciw) — nie udzieliła absolutorium. Opowiedzenie się bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Miejskiej w Jaworze przeciwko udzieleniu absolutorium Burmistrzowi oznacza, że Rada nie udzieliła Burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu wskazuje, że absolutorium zostaje udzielone, gdy za jego udzieleniem głosowało więcej niż połowa ustawowego składu rady. Odwrotnie, jeżeli bezwzględna większość ustawowego składu rady wypowie się przeciw, to absolutorium nie zostanie udzielone. Wyniki takiego głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały odpowiednio o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium. W sytuacji gdy za żadną z tych możliwości nie padnie wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady, będziemy mieli do czynienia z wynikiem nierozstrzygającym. Wynik głosowania jest rozstrzygnięciem kwestii absolutorium i powinien być potwierdzony w odpowiednio do wyniku głosowania sporządzonym dokumencie potwierdzającym podjęcie uchwały w sprawie absolutorium, tj. uchwale (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W. 18/94, OTK 1995 nr 1, poz. 7).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że uchwała organu kolegialnego jest aktem jego woli, zostaje podjęta z chwilą jej przegłosowania na posiedzeniu tego organu, a dowodem na to, że głosowanie się odbyło, jest protokół z posiedzenia organu, zawierający w szczególności wynik głosowania. Dokument odzwierciedlający treść uchwały, podpisany przez przedstawiciela organu jest de facto odpisem uchwały. Jego znaczenie prawne należałoby zakwalifikować jako wtórne w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia uchwały (przegłosowania jej) przez członków organu” 

Pomimo że wynik głosowania nie znalazł materialno-formalnego potwierdzenia w dokumencie „uchwała Rady Miejskiej w Jaworze”, to brak takiego dokumentu nie może jednak pozbawić organu nadzoru możliwości wykonania przypisanych mu prawem funkcji nadzorczych. W związku z powyższym, Kolegium Izby zbadało zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Jaworze w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta Jawora absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok — będącej efektem przeprowadzonego

głosowania na sesji, która odbyła się w dniu 20 czerwca 2025 r.

W procesie badania uchwały o nieudzieleniu absolutorium (badanie nadzorcze) w rozumieniu art. 11

ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych badaniu podlega tryb, w jakim uchwała w sprawie

absolutorium została podjęta (przesłanki formalne), a także przesłanki materialne stanowiące podstawę jej

podjęcia.

Z nagrania sesji wynika, że w ramach punktu 4 porządku obrad przed głosowaniem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, prowadzona była debata nad przedstawionym raportem o stanie Gminy Jawor, w której radni Klubu Radnych „Bliżej Mieszkańców” i Klubu Radnych „Prawo i Sprawiedliwość” przedstawili liczne uwagi dotyczące m.in. nierozwiązywania podstawowych problemów mieszkańców, depopulacji miasta, zaniedbania czystości w mieście, braku toalety w rynku, awarii sieci wodociągowej, czy też budowy „domku ogrodnika” i szlabanu na terenie MOPS niezgodnie z przepisami.

Wskazali również na kwestię wykorzystania subwencji powodziowej. Skarbnik wyjaśniła, że środki te (4.376.134 zł) zostały wprowadzone do budżetu uchwałą Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2024 r. w dziale 758 „Różne rozliczenia” rozdziale 75802 „Uzupełnienie subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego” § 275 „Środki na uzupełnienie dochodów gmin”, przy jednoczesnym zmniejszeniu przychodów z tytułu emisji obligacji.

W toku debaty Radni podnieśli również kwestie koniecznych inwestycji i remontów, rozszerzenia monitoringu, doświetlenia przejść dla pieszych, czy też wprowadzenia rozwiązań na terenie miasta, stanowiących odpowiedź na problem depopulacji.

W ramach punktu 5 sesji przedstawiono opinię Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej o wykonaniu budżetu Gminy Jawor za 2024 rok (opinia pozytywna) oraz opinie regionalnej izby obrachunkowej. Następnie

Przewodnicząca Komisji Budżetu i Finansów zaprezentowała opinię pozytywną do projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Gminy Jawor za 2024 r. wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy Jawor za 2024 r. Radni nie mieli pytań i uwag co do przedłożonego projektu.

W wyniku głosowania podjęta została uchwała Rady Miejskiej w Jaworze nr XV/127/25 z dnia 20 czerwca 2025 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Gminy Jawor za 2024 r. wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy Jawor za 2024 rok (9 głosów „za”, 0 „przeciw” i 12 głosów „wstrzymujących się”).

Następnie przystąpiono do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. Projekt uchwały zakładał udzielenie Burmistrzowi Miasta Jawora absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok i uzyskał pozytywną opinię Komisji Budżetu i Finansów. W tej części sesji głos zabrał przedstawiciel Klubu Radnych „EB Razem”, który w imieniu Klubu wyraził poparcie dla udzielenia absolutorium Burmistrzowi Miasta Jawora. Po jego wystąpieniu odbyło się głosowanie. W głosowaniu wzięło udział 21 radnych, „za” głosowało 9 radnych, a 12 głosowało „przeciw”.

Z przebiegu sesji wynika, że w ramach punktu 5 porządku obrad nie dokonano oceny wykonania budżetu za 2024 rok, która mogłaby uzasadniać nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi Miasta Jawora z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok. Nie wniesiono żadnych uwag do stopnia realizacji dochodów i wydatków budżetu, jak również nie wykazano innych nieprawidłowości w sferze wykonania budżetu, które mogłyby stanowić podstawę nieudzielenia absolutorium, co ma istotne znaczenie ze względu na pozytywną ocenę wykonania budżetu dokonaną przez Komisję Rewizyjną.

Podstawy nieudzielenia absolutorium nie mogły również stanowić zarzuty, które nie odnosiły się bezpośrednio do wykonania budżetu w 2024 r., a sformułowane przez Radnych w trakcie debaty nad Raportem o stanie Gminy Jawor za 2024 rok (pkt 4 porządku obrad). Podkreślenia wymaga, że wotum zaufania i absolutorium z tytułu wykonania budżetu są dwiema odrębnymi instytucjami. Inny jest przedmiot i specyfika ocen dokonywanych w ramach ww. procedur. Nie jest w związku z tym uprawnione łączenie ocen dotyczących raportu o stanie gminy z oceną absolutoryjną i przyjmowanie przy tej ocenie argumentów wyrażonych w toku debaty nad wotum zaufania, w szczególności gdy te ostatnie odnosiły się do działalności

Burmistrza w ostatnich kilku latach, czy też gdy miałyby dotyczyć strategii prowadzenia określonych działań na rzecz Gminy w dalszej perspektywie czasowej. Instytucja absolutorium odnosi się wyłącznie do wykonania budżetu, a zatem wyłącznie do realizacji wartości zaplanowanych w budżecie danego (ocenianego) roku i w tym sensie — na gruncie obowiązującego prawa — jest instytucją o ograniczonym przedmiotowo zakresie. Dokonywane w ramach absolutorium oceny nie mogą dotyczyć potencjalnych kierunków wydatkowania środków, czy też realizacji zadań, które nie były ujęte w budżecie gminy na 2024 rok (w tym budowy „domku ogrodnika”). Podkreślenia wymaga przy tym, że dokonując oceny wykonania budżetu, organ stanowiący powinien to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestiach wręcz z nim niezwiązanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego.

... ocena absolutoryjna dotycząca wykonania budżetu Gminy Jawor za 2024 rok nie została przeprowadzona w sposób spełniający wymagania wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.), zwanej dalej „u.s.g.”. Wskazany przepis stanowi, że rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz

podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego. Z powyższej regulacji wynika wprost, że absolutorium jest instytucją wymagającą rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu oraz dokonania oceny wykonania budżetu. Absolutorium jest bowiem udzielane z tytułu wykonania budżetu. Jedyną faktyczną i prawnie uzasadnioną podstawą nieudzielenia absolutorium jest negatywna ocena wykonania budżetu. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały o nieudzieleniu absolutorium powinno zatem być następstwem przeprowadzonego przez ten organ rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu oraz dokonanej przez ten organ negatywnej oceny wykonania budżetu. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach. Samo głosowanie jest tylko jednym z elementów obrad, tak więc sam akt głosowania nie może zastąpić wnikliwego rozważenia sprawy podczas obradowania rady gminy. Rozpatrzenie sprawozdania obejmuje zaznajomienie się z nim i przeanalizowanie przez organ stanowiący na sesji zwołanej specjalnie w tym celu.

Warunkiem podjęcia prawidłowej uchwały rady w przedmiocie nieudzielenia absolutorium powinna być dyskusja radnych, w wyniku której dojdzie do jednoznacznej negatywnej oceny realizacji budżetu przez organ wykonawczy wraz ze wskazaniem stopnia jego zawinienia za rozbieżności między planowanymi i wykonanymi wielkościami. Wymóg ten nie został spełniony przy podejmowaniu badanej uchwały. W toku rozpatrywania uchwały w sprawie absolutorium nie zostały wskazane (brak dyskusji) jakiekolwiek zastrzeżenia lub negatywne oceny związane z przedmiotem wykonania przez Burmistrza Miasta Jawora budżetu za 2024 rok, jak również organ stanowiący pomimo nakazu wynikającego z treści art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie dokonał rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu.

Reasumując, w ocenie Kolegium Izby podjęcie przedmiotowej uchwały nie zostało poprzedzone dokonaniem oceny wykonania budżetu Gminy Jawor w roku 2024, która uzasadniałaby nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi Miasta Jawora z tego tytułu. Nieudzielenie absolutorium z przyczyn innych niż wykonanie budżetu stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.